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以创新型城市建设赋能城市内涵式更新

党的二十届四中全会指出
，要增强区域发展协调性，促进区域联动发展 ，优化国土空间发展格局
，深入推进以人为本的新型城镇化，加强海洋开发利用保护 。中央城市工作会议强调 ，当前和今后一个时期城市工作要以建设创新 、宜居
、美丽、韧性 、文明
、智慧的现代化人民城市为目标
，以推进城市更新为重要抓手
。过去40多年大规模开发开放，全国各类各种规模的城市都经历了人口、空间规模迅速扩张。然而 ，在以规模扩大推动经济增长惯性下
，部分城市的发展扩张已经超出合理节奏，越过治理能力边界 ，导致交通拥堵 、城市安全韧性降低
、公共服务供给不足等问题 。未来，我国城市发展应更加注重以创新驱动、品质提升为核心的城市更新工作
。

深刻把握城市发展新阶段的时代特征

当前
，我国城镇化进程呈现显著阶段性变化。数据显示，近年来城镇化率年增幅从1.39个百分点降至0.76个百分点 ，建成区年扩张面积从2000平方公里减至1000平方公里左右 。这一变化背后
，是城市发展逻辑的深刻变革
。

一是发展理念迎来根本转变，“人本城市 ”成为核心导向。城市发展思维正从“产-城-人
”的线性逻辑转向“人-城-产”的立体化路径 ，要求城市更新必须全面回应全龄群体需求
，切实解决好就业 、康养、教育
、住房等民生关切 。二是发展方式发生质的变化，城市更新成为治理“城市病 ”的关键举措。传统的“大拆大建”让位于精细化的“有机更新
” ，如精心修缮老宅既要保留历史肌理
，又要注入现代功能，让城市更加舒适便利、富有韵味
。三是治理重点更加聚焦超特大城市 ，空间治理成为“攻坚战场”。全国7个超大城市 、15个特大城市承载着近22%的人口
，这些城市的高质量更新与有效治理，直接关系到国家城镇化战略的整体成效 。

城市更新面临的短板

中央城市工作会议将“建设富有活力的创新城市 ”列为七大重点任务之一 ，明确要求依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新
。虽然创新已成为城市发展的共识
，但在实践层面仍存在明显短板。

一是创新理念滞后，城市更新仍陷于“物理空间改造
”思维定式 。过度强调建筑外观改造和基础设施升级 ，忽视了对功能
、产业和文化的系统性重构；没有真正把“人本城市”理念融入更新全过程
，导致更新后的空间与居民实际需求脱节
。例如，部分城市在历史街区更新中 ，过度商业化开发导致原住民流失、文化记忆断裂
，违背了“保护城市独特的历史文脉 ”的战略要求。

二是科技赋能不足，数字化 、智能化技术应用浅层化 。多地虽提出“智慧城市
”建设目标 ，但实际应用多局限于安防监控等基础功能
，未将大数据
、人工智能等技术有效融入居民生活服务、设施运维管理等核心环节
。这样一来，更新工作仍然难以从“经验驱动”转向“数据驱动 ”。

三是创新机制缺失 ，政策体系与市场活力不匹配 。中央城市工作会议强调“依靠改革开放增强城市动能
，高质量开展城市更新
”，但现实中 ，因产权复杂 、收益不确定，社会资本不敢投
，导致部分历史建筑闲置或低效利用
。这说明城市更新缺乏形成“政府引导
、市场运作、社会参与”的良性循环。

四是文化创新不足，历史文脉保护与创新再利用脱节 。当前不少城市在更新中保护与利用是割裂的 ，历史文化遗产没有实现创造性转化和创新性发展。一些历史街区更新后
，成为千篇一律的“网红打卡地 ”，缺少文化特色与社区活力
。这种状况使城市更新难形成辨识度高的城市特色 ，与“让城市留下记忆
，让人们记住乡愁
”的要求，显然还有很大差距。

系统构建创新驱动的城市更新路径

推动城市内涵式发展 ，需要聚焦理念 、制度
、模式、技术等维度系统创新
，构建符合中国特色的城市更新新范式 。

一是深化发展理念创新，彰显人文关怀温度
。成功的城市更新需要实现从“物质空间改造”到“人文价值重塑 ”的理念跃升。应当建立完善的居民参与机制 ，让居民成为城市更新的“主角” 。更重要的是
，要珍视城市文化基因，在更新中精心保留历史建筑的原真性 ，通过功能置换赋予其当代生命力，在文化传承与民生改善间寻求最佳平衡
。

二是完善制度体系创新
，筑牢法治保障根基。健全的法规体系是城市更新顺利推进的根本保障 。应加快城市更新专门立法进程，构建“国家—省—市
”三级联动 、“总体规划—专项规划—项目实施”层层传导的制度体系
。要建立跨部门协同治理机制 ，设立高层次的城市更新统筹机构
，整合住建、规划
、文化等部门的职能与资源，形成制度合力 ，彻底破解政出多门、权责不清的体制困境。

三是探索发展模式创新
，激发多元共治活力 。要推动城市更新模式从传统的“政府主导 、开发商实施 ”向“政府引导
、市场运作、公众参与
”的协同治理转变
。在历史街区更新中，既要保障政府的规划引导作用 ，又要充分调动社区居民的积极性
，同时吸引专业机构 、社会资本等多元力量参与，形成利益共享
、风险共担的更新共同体。

四是强化技术手段创新 ，提升智慧治理效能 。应大力推进城市信息模型平台建设
，整合城市地理、建筑 、人口等多维数据，构建数字孪生城市。在老旧小区改造中 ，全面应用建筑信息模型技术，实现从规划设计到施工运维的全过程数字化管理
。通过大数据分析精准识别居民需求
，让城市更新真正回应民生关切，提升治理的精细化
、智能化水平。(作者：王光辉作者系中国科学院地理科学与资源研究所研究员)

来源：经济参考报【